Pour le juriste formé dans un système de common law, l'existence en France de deux ordres de juridiction, coiffés l'un par la Cour de cassation, l'autre par le Conseil d'État, demeure une curiosité. Le justiciable qui met en cause une personne publique ne saisit pas le même juge que celui qui assigne un particulier, et n'obtient pas l'application des mêmes règles. La singularité est d'autant plus frappante qu'elle ne procède d'aucun dessein d'ensemble.
Le dualisme juridictionnel est le produit d'une histoire : celle d'une interdiction faite aux juges, dont est né, par étapes, un juge nouveau (I). Longtemps justifié par la tradition, il repose aujourd'hui sur un fondement constitutionnel, au moment même où le rapprochement des deux ordres en atténue la portée (II).
I. Une construction historique
A. De l'interdiction de juger l'administration au juge administratif
La loi des 16-24 août 1790 défend aux juges de « troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs ». Les constituants se souviennent des parlements d'Ancien Régime, dont l'opposition avait entravé les réformes royales ; ils entendent soustraire l'action administrative à tout contrôle judiciaire. Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, qui en procède, n'implique pas l'existence d'un juge de l'administration : il crée d'abord un vide.
Ce vide est comblé par l'administration elle-même. Le réclamant s'adresse au ministre, juge de droit commun en premier ressort ; le Conseil d'État, institué par la Constitution de l'an VIII, ne fait que proposer une solution au chef de l'État. La justice est dite « retenue ». La loi du 24 mai 1872 met fin à ce régime en reconnaissant au Conseil d'État le pouvoir de statuer souverainement : la justice devient « déléguée ». La même loi rétablit le Tribunal des conflits.
B. L'œuvre de la jurisprudence
Deux décisions achèvent la construction. Le 8 février 1873, le Tribunal des conflits, saisi de l'accident causé à une enfant par un wagonnet de la manufacture des tabacs de Bordeaux, juge dans l'arrêt Blanco que la responsabilité de l'État du fait des services publics « ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil pour les rapports de particulier à particulier » ; elle obéit à des règles spéciales, qu'il appartient au seul juge administratif d'appliquer. La décision lie la compétence au fond : à un droit distinct répond un juge distinct.
Le 13 décembre 1889, par l'arrêt Cadot, le Conseil d'État abandonne la théorie du ministre-juge et admet d'être saisi directement. Il devient juge de droit commun du contentieux administratif, avant que la création des tribunaux administratifs, en 1953, puis celle des cours administratives d'appel, en 1987, ne lui donnent une organisation à trois degrés. L'ordre administratif compte aujourd'hui quarante-deux tribunaux administratifs et neuf cours administratives d'appel.
II. Une dualité consacrée et tempérée
A. L'assise constitutionnelle
La Constitution de 1958 ne mentionne l'autorité judiciaire qu'au singulier et ne dit rien de la juridiction administrative. Le Conseil constitutionnel a comblé ce silence en deux temps. Par sa décision du 22 juillet 1980, il range l'indépendance de la juridiction administrative parmi les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Par celle du 23 janvier 1987, il reconnaît, au même rang, la compétence de la juridiction administrative pour annuler ou réformer les décisions prises par les autorités publiques dans l'exercice de prérogatives de puissance publique.
La portée de cette consécration est mesurée. Elle protège un noyau de compétence, non la répartition dans son ensemble, que le législateur demeure libre d'aménager dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice.
B. Le rapprochement des deux ordres
La dualité a un coût, que supportent les justiciables : incertitudes de compétence, allongement des procédures, risque de solutions divergentes. Le Tribunal des conflits a pour office de les contenir. Sa réforme par la loi du 16 février 2015 en a renforcé la légitimité : la présidence du garde des Sceaux, difficilement conciliable avec l'exigence d'impartialité, a disparu au profit d'une composition strictement paritaire, quatre conseillers d'État et quatre conseillers à la Cour de cassation, sous une présidence alternée.
Surtout, les deux ordres se sont rapprochés. Le juge administratif s'est doté, avec la loi du 30 juin 2000, de procédures d'urgence qui ont dissipé le reproche de lenteur et d'inefficacité. Les deux juridictions suprêmes appliquent les mêmes normes supérieures, Constitution et droit européen, et filtrent dans les mêmes termes les questions prioritaires de constitutionnalité. La spécificité du droit administratif, que l'arrêt Blanco tenait pour évidente, s'est estompée dans plus d'un domaine.
Tableau de synthèse
| Date | Acte | Apport |
|---|---|---|
| 16-24 août 1790 | Loi sur l'organisation judiciaire | Séparation des autorités administratives et judiciaires |
| 24 mai 1872 | Loi sur le Conseil d'État | Justice déléguée ; Tribunal des conflits |
| 8 février 1873 | TC, Blanco | Autonomie du droit administratif et compétence du juge administratif |
| 13 décembre 1889 | CE, Cadot | Abandon de la théorie du ministre-juge |
| 22 juillet 1980 et 23 janvier 1987 | Conseil constitutionnel | Indépendance et compétence constitutionnellement garanties |
| 16 février 2015 | Loi n° 2015-177 | Tribunal des conflits paritaire, présidence alternée |
Une justification renouvelée
La dualité ne peut plus se réclamer de la défiance envers les juges, qui l'a fait naître, ni d'une étrangeté irréductible de l'action publique. Elle se justifie désormais par la spécialisation : la connaissance de l'administration par un juge qui lui est proche sans lui être soumis. L'argument a sa force. Il ne dispense pas de veiller à ce que la répartition des compétences demeure lisible pour celui qu'elle est censée servir.