Le 4 décembre 2024, l'Assemblée nationale a adopté une motion de censure, par 331 voix, pour la première fois depuis le 5 octobre 1962. L'épisode a ramené dans la discussion publique une question que la Ve République croyait avoir réglée : comment éviter qu'une majorité capable de renverser un gouvernement soit incapable d'en soutenir un autre ? La Loi fondamentale allemande y a répondu dès 1949 par un mécanisme souvent cité et rarement analysé, la motion de défiance constructive.
L'idée est simple : il n'est pas permis de détruire sans construire. Sa mise en œuvre est plus subtile. Née d'une expérience historique précise, la technique s'insère dans un ensemble cohérent de dispositions (I) ; elle assure une stabilité réelle, au prix d'un déplacement de la responsabilité politique qui interdit d'y voir un remède universel (II).
I. Une réponse institutionnelle à l'échec de Weimar
A. Le souvenir des majorités négatives
La Constitution du 11 août 1919 permettait au Reichstag de retirer sa confiance au chancelier sans autre condition. Dans un Parlement fragmenté, où les extrêmes pouvaient additionner leurs voix contre le gouvernement sans jamais gouverner ensemble, la règle a nourri une instabilité chronique. Les rédacteurs de la Loi fondamentale du 23 mai 1949 ont écrit contre ce souvenir. Leur objet n'était pas de soustraire le gouvernement au contrôle parlementaire, mais d'empêcher que ce contrôle s'exerce sans alternative.
B. L'économie de l'article 67
Aux termes de l'article 67, le Bundestag ne peut exprimer sa défiance envers le chancelier fédéral qu'en élisant un successeur à la majorité de ses membres et en demandant au président fédéral de révoquer le chancelier en fonction. Le président est tenu de faire droit à la demande. Quarante-huit heures séparent le dépôt de la motion du vote.
Trois traits caractérisent le dispositif. La majorité requise est celle des membres, non des votants : l'abstention profite au chancelier. Le successeur est désigné par le vote même qui renverse : l'opposition doit s'accorder sur un nom et, en pratique, sur un programme. Seul le chancelier est visé : les ministres ne sont pas individuellement responsables devant l'assemblée.
L'article ne se comprend qu'avec deux autres. L'article 63 organise l'élection du chancelier par le Bundestag, à la majorité absolue, puis, à défaut, selon des tours successifs à l'issue desquels le président fédéral peut nommer l'élu ou dissoudre. L'article 68 encadre la question de confiance : si le chancelier ne l'obtient pas, le président peut, sur sa proposition, dissoudre le Bundestag dans un délai de vingt et un jours, sauf élection d'un autre chancelier dans l'intervalle.
II. Une stabilité qui déplace la responsabilité
A. Une arme dissuasive
En plus de soixante-quinze ans, la motion n'a été déposée que deux fois. Le 27 avril 1972, la tentative de Rainer Barzel contre Willy Brandt échoue à deux voix près : 247 suffrages, quand il en fallait 249. Le 1er octobre 1982, après le ralliement des libéraux à l'opposition chrétienne-démocrate, le Bundestag renverse Helmut Schmidt et élit Helmut Kohl : c'est l'unique succès à ce jour.
L'Espagne, qui a repris le mécanisme à l'article 113 de sa Constitution de 1978, n'a connu qu'un seul précédent abouti, le 1er juin 2018, lorsque Pedro Sánchez a remplacé Mariano Rajoy sans élection. La rareté de l'usage est la mesure de l'efficacité : la défiance constructive agit moins par son exercice que par la dissuasion qu'elle exerce.
B. Les limites d'un remède
Il serait inexact d'en conclure que la responsabilité politique a disparu. Elle s'est déplacée. Elle s'exerce d'abord à l'intérieur des coalitions : c'est la défection d'un partenaire, non le vote de l'opposition, qui a mis fin au gouvernement Schmidt. Elle passe ensuite par la question de confiance, que plusieurs chanceliers ont posée dans le dessein de la perdre afin d'obtenir une dissolution, en 1972, en 1982, en 2005 puis en décembre 2024. La Cour constitutionnelle fédérale a admis cette pratique, tout en la soumettant à un contrôle restreint.
Deux réserves s'imposent dès lors. La stabilité allemande doit autant à la culture de coalition et au mode de scrutin qu'à l'article 67 : une règle de procédure ne crée pas la majorité qu'elle suppose. Et le mécanisme n'abolit pas les crises, il en modifie la forme. L'élection de Friedrich Merz à la chancellerie, le 6 mai 2025, acquise seulement au second tour de scrutin, ce qui ne s'était jamais produit depuis 1949, a rappelé qu'une majorité arithmétique peut se dérober même lorsque la règle la protège.
La comparaison avec la France doit être conduite avec la même prudence. L'article 49, alinéa 2, de la Constitution de 1958 rationalise déjà la censure, en exigeant la majorité absolue des membres et en ne recensant que les votes favorables, sans imposer la désignation d'un successeur. Introduire cette exigence ne garantirait pas l'émergence d'une majorité de gouvernement dans une assemblée divisée en blocs inconciliables ; elle pourrait seulement maintenir en fonction un gouvernement privé des moyens de légiférer.
Une technique, non une solution
La défiance constructive illustre ce que le droit constitutionnel peut et ne peut pas. Il peut discipliner l'expression du désaccord, interdire les coalitions de pur rejet, ralentir la chute des gouvernements. Il ne peut produire à lui seul l'accord politique dont dépend leur action.