Le projet de loi de finances pour 2027 prévoit une charge de la dette de l'État de l'ordre de 72 milliards d'euros, en hausse d'une dizaine de milliards sur un an. Le chiffre résume une situation que la Cour des comptes décrit depuis plusieurs années : celle d'une dette qui s'alimente elle-même. Le débat est le plus souvent conduit en termes économiques. Il comporte pourtant une dimension juridique que l'on néglige : la dette publique est aussi le produit de décisions prises selon des procédures, sous des contraintes que la Constitution et le droit de l'Union européenne définissent.
L'examen de ces règles conduit à un constat nuancé. La dynamique de l'endettement obéit à une mécanique que le droit ne commande pas (I). L'encadrement juridique, essentiellement procédural, organise la décision budgétaire sans en dicter le contenu (II).
I. Une mécanique que le droit ne commande pas
A. Trois notions distinctes
Le déficit est un flux : l'écart, sur une année, entre les dépenses et les recettes des administrations publiques. La dette est un stock : la somme des déficits passés, financée par l'emprunt. La charge de la dette est le coût annuel de ce stock, c'est-à-dire les intérêts servis aux créanciers.
Ces trois grandeurs forment une chaîne. Le déficit accroît la dette, la dette engendre une charge, la charge creuse le déficit. Lorsque le taux d'intérêt apparent de la dette excède le taux de croissance de l'économie, le ratio d'endettement progresse même en l'absence de déficit primaire : c'est l'effet dit « boule de neige », contre lequel la Cour des comptes met en garde dans son rapport de 2025 sur la situation et les perspectives des finances publiques.
B. Les ordres de grandeur
Selon l'Insee, le déficit public s'est établi à 5,8 % du PIB en 2024 et à 5,1 % en 2025, quand la moyenne de la zone euro était de 2,9 %. Le Gouvernement l'attend à 5,4 % en 2026 et vise 5 % en 2027. La dette publique atteignait 115,7 % du PIB à la fin de 2025 ; le projet de loi de finances la prévoit à 119,3 % en 2026 et à 121,7 % en 2027. Plus de la moitié de la dette négociable de l'État est détenue par des non-résidents, ce qui expose le coût du financement à l'appréciation des marchés.
Un élément mérite l'attention du juriste, parce qu'il conditionne la sincérité des prévisions. Les recettes ne suivent pas mécaniquement l'activité : l'élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance, supposée proche de 0,8 dans les prévisions, s'est établie à 0,4 en 2023 et à 0,6 en 2024. Une loi de finances construite sur une hypothèse optimiste n'est pas seulement imprudente ; elle expose le texte au grief d'insincérité.
II. Un encadrement essentiellement procédural
A. La Constitution : qui décide, dans quel délai
Le consentement à l'impôt est un principe de 1789 : l'article 14 de la Déclaration reconnaît aux citoyens le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique et d'en suivre l'emploi. L'article 34 de la Constitution en tire la compétence du législateur pour fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions, et confie aux lois de finances la détermination des ressources et des charges de l'État.
La Constitution organise ensuite un déséquilibre assumé au profit du Gouvernement. L'article 40 interdit aux parlementaires toute initiative qui diminuerait une ressource ou aggraverait une charge publique. L'article 47 enferme l'examen du budget dans un délai de soixante-dix jours, à l'expiration duquel ses dispositions peuvent être mises en vigueur par ordonnance. Faute de budget adopté en temps utile, une loi spéciale autorise la perception des impôts existants : la procédure, longtemps théorique, a été mise en œuvre à la fin de l'année 2024, après le renversement du Gouvernement.
Ces dispositions garantissent la continuité de la vie nationale. Aucune n'impose l'équilibre. Depuis la révision de 2008, l'article 34 prévoit des lois de programmation qui s'inscrivent « dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques » : un objectif, dépourvu de sanction juridictionnelle.
B. Le droit de l'Union : des seuils et une trajectoire
La contrainte de fond vient du droit européen. Les valeurs de référence de 3 % du PIB pour le déficit et de 60 % pour la dette, fixées par le protocole annexé au traité de Maastricht, demeurent. Le traité budgétaire de 2012 demandait leur transposition par des dispositions contraignantes et permanentes ; la France a choisi la voie de la loi organique du 17 décembre 2012, qui institue le Haut Conseil des finances publiques, chargé d'apprécier le réalisme des prévisions, plutôt que celle d'une révision constitutionnelle.
La réforme du cadre budgétaire européen entrée en vigueur en 2024 raisonne désormais en trajectoires pluriannuelles de dépenses, négociées avec la Commission. La France, placée sous procédure pour déficit excessif, s'est engagée à revenir sous le seuil de 3 % à l'horizon 2029. L'engagement lie l'État dans l'ordre européen ; il ne lie le Parlement que par la loi de programmation, que toute loi de finances peut contredire.
Une question de crédibilité institutionnelle
Le droit de la dette est un droit de la procédure. Il répond avec précision à la question de savoir qui décide et selon quelles formes ; il ne répond pas à celle de savoir ce qu'il faut décider. Cette retenue n'est pas une faiblesse : une règle d'équilibre rigide priverait la politique budgétaire de sa fonction de stabilisation, et l'expérience montre que les règles trop strictes sont suspendues dès qu'elles deviennent contraignantes.
La leçon est ailleurs. L'écart de taux qu'exigent les prêteurs mesure la confiance qu'ils accordent à la capacité d'un État de tenir ses engagements. Un Parlement qui ne parvient pas à adopter un budget dans les délais, un gouvernement renversé sur une loi de finances : la fragilité des institutions a un coût, qui se chiffre en points de base. Sous cet angle, la qualité des procédures budgétaires n'est pas l'accessoire de la soutenabilité de la dette ; elle en est l'une des conditions.